Дорогие друзья! Меня зовут Плесовских Александр Викторович и я директор Общества с ограниченной ответственностью «Специализированная организация «Центр аудита промышленной безопасности».
За 10 – летний стаж работы главным государственным инспектором Ростехнадзора я получил колоссальный опыт и бесценные знания в области контроля и надзора за объектами котлонадзора, тепловых энергоустановок и сетей газораспределения и газопотребления.
В 2019 году закончил Президентскую программу подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства РФ по направлению «Менеджмент» и Губернаторскую программу по дополнительной профессиональной переподготовке «Эффективное управление бизнесом».
Вместе с тем, в том же 2019 году был назначен общественным помощником Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Алтайском крае в сфере объектов поднадзорных Ростехнадзору.
ООО «СО «ЦАПБ» является консалтинговой компанией, которая оказывает услуги по проведению аудиторских проверок соблюдения Заказчиками требований промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов (ОПО) и безопасности в рамках государственного энергетического надзора.
На сегодняшний день в экспертном сообществе обсуждается целесообразность разработки и внедрения в число элементов регулирования промышленной безопасности нового вида деятельности — аудита промышленной безопасности, который станет источником достоверной информации об уровне промышленной безопасности в эксплуатирующих опасные производственные объекты организациях без проведения надзорных мероприятий и назначения санкций за нарушения требований промышленной безопасности. Предлагается закрепить новый вид деятельности на законодательном уровне, определив его в новом законопроекте «О промышленной безопасности» с последующей разработкой соответствующей нормативной базы.
Обеспечению промышленной безопасности (ПБ) опасных производственных объектов (ОПО), которое является одним из направлений укрепления национальной безопасности Российской Федерации, уделяется внимание на самом высоком уровне. Современное регулирование ПБ ОПО включает в себя следующие элементы (инструменты/методы): правовое регулирование, федеральный государственный надзор в области ПБ, государственный надзор при строительстве, реконструкции ОПО, регистрацию ОПО в государственном реестре, экспертизу и декларирование ПБ, обязательное страхование гражданской ответственности за причинение вреда в результате аварии или инцидента на ОПО, обоснование безопасности ОПО, расследование аварий, аттестацию и повышение квалификации, системы управления и производственный контроль за соблюдением требований ПБ. На первый взгляд, имеется достаточное число инструментов повышения уровня ПБ ОПО. Однако в действительности картина далека от идеальной.
По состоянию на 1 января 2020 года, под надзором Ростехнадзора находилось более 170 тыс. опасных производственных объектов, более 2 млн. объектов государственного энергетического надзора, более 26,6 тыс. гидротехнических сооружений, 180 объектов использования атомной энергии, а также более 2,2 тыс. радиационно опасных объектов.
Преобладающее большинство составляют объекты средней опасности (III класс опасности — 51,71 %, более 89 тыс. объектов),
ОПО низкой опасности (IV класс опасности — 41,14 %, более 70 тыс. объектов),
ОПО высокой опасности (II класс опасности — 4,48 %, 7,767 тыс. объектов), ОПО чрезвычайно высокой опасности (I класс опасности — 1,18 %, более 2 тыс. объектов)
Фактическая численность инспекторского состава на конец 2019 года – 4 315 человека. Из них
- инспекторов атомного надзора – 467;
- энергетического – 1458;
- технологического – 1955;
- строительного – 295.
Очевидно, что при таком соотношении числа ОПО и работников, непосредственно осуществляющих федеральный государственный надзор в области ПБ в соответствии с требованиями ст. 16 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», проверки ОПО на соответствие требованиям ПБ возможно проводить лишь выборочно и с достаточно большим временным интервалом. Кроме того, регламентированная ст. 16 федерального закона частота плановых проверок также не позволяет составлять полную объективную картину состояния ПБ на всех зарегистрированных в государственном реестре ОПО. Экспертиза ПБ, как показала многолетняя практика ее применения, также далека от совершенства и требует реформирования. Об этом, в частности, неоднократно высказывался руководитель Ростехнадзора, который отмечал многочисленные нарушения порядка проведения экспертизы: представление на регистрацию заведомо ложных заключений экспертиз; подделка подписей экспертов, не состоящих в штате данной экспертной организации; выполнение экспертизы без выезда к месту эксплуатации объекта; осуществление экспертизы с нарушением лицензионных требований и т.д. Причины этих противоправных действий экспертных организаций кроются, в частности, в доступности рынка и либеральном характере существующих лицензионных требований к соискателям лицензии, неоправданно низких ценах по результатам тендеров, в неоднозначных требованиях ПБ, изложенных в действующих документах, и вытекающих отсюда разночтениях. Производственный контроль за соблюдением требований ПБ, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации, является составной частью системы управления промышленной безопасностью (СУПБ) в организации, эксплуатирующей ОПО.
Эксплуатирующие организации ежегодно представляют сведения об организации производственного контроля в территориальные органы Ростехнадзора в соответствии с требованиями. Однако эти сведения носят ограниченный и формальный характер и не дают возможности провести полноценный анализ состояния ПБ в организации, представившей эту информацию, и не всегда достоверно отражают действительность на момент проведения анализа со стороны Ростехнадзора. Полноценное внедрение и функционирование СУПБ в организациях, эксплуатирующих ОПО, также далеки от завершения и требуют решения достаточно широкого круга взаимосвязанных проблем, таких как реализация обратной связи в управлении, определение уровня ПБ, оценка эффективности и результативности СУПБ. Эти проблемы решаются с помощью такого инструмента, как оценка соответствия объекта существующим требованиям. Однако в настоящее время отсутствуют как механизм проведения такой оценки, так и полноценный набор требований к СУПБ. Таким образом, многие элементы регулирования ПБ требуют пересмотра и усовершенствования. В частности, руководитель Ростехнадзора заявил о необходимости реформирования всей системы экспертизы и замены ее на аудит промышленной безопасности. На мой взгляд, потребность в такой процедуре, как аудит промышленной безопасности, назрела уже давно.
В настоящее время одним из самых распространенных видов аудиторской деятельности в Российской Федерации является «бухгалтерский» аудит, который представляет собой процесс проверки аудиторами и аудиторскими организациями правильности ведения бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности. Этот вид деятельности законодательно регулируется положениями Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности». Согласно ч. 3 ст. 1 данного закона аудит — это независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности. Проводят такой аудит аудиторские организации — коммерческие организации, являющиеся членами одной из саморегулируемых организаций аудиторов. Коммерческая организация приобретает право осуществлять аудиторскую деятельность с даты внесения сведений о ней в реестр аудиторов и аудиторских организаций саморегулируемой организации аудиторов, членом которой такая организация является. При этом аудитор — это физическое лицо, получившее квалификационный аттестат аудитора и являющееся членом одной из саморегулируемых организаций аудиторов. Физическое лицо признается аудитором с даты внесения сведений о нем в реестр аудиторов и аудиторских организаций. Аудитор, являющийся работником аудиторской организации на основании трудового договора между ним и аудиторской организацией, вправе участвовать в осуществлении аудиторской организацией аудиторской деятельности, а также в оказании прочих услуг. Индивидуальный аудитор вправе осуществлять аудиторскую деятельность, а также оказывать прочие услуги. Итоговым результатом аудита является аудиторское заключение — официальный документ, предназначенный для пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемых лиц, содержащий выраженное в установленной форме мнение аудиторской организации, индивидуального аудитора о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица.
Вместе с тем, существует еще несколько видов аудиторской деятельности, которые близки к рассматриваемой тематике — управлению промышленной безопасности. Это аудит пожарной безопасности, экологический аудит и аудит систем менеджмента с акцентом на системы менеджмента профессионального здоровья и безопасности. Такой выбор сделан в силу схожести рассматриваемых сфер применения инструментов аудита и наличия потенциальных возможностей для использования накопленного опыта применительно к промышленной безопасности.
Хочу отметить ряд ключевых моментов, аналогичных во всех вышеперечисленных примерах использования инструментов аудита. В каждом из них: ярко выделен элемент независимости организаций, проводящих аудит; организации, проводящие аудит, получают право на осуществление этого вида деятельности путем соответствующего одобрения благодаря выполнению предъявляемых к ним требований; существует набор требований, предъявляемых к непосредственным исполнителям работ — сотрудникам организаций, проводящих аудит; аудит заканчивается подготовкой отчетной документации; сделанные выводы по итогам проведенного аудита содержат блок сведений рекомендательного характера, направленный на развитие, улучшение объекта аудита; принятие решения хозяйствующим субъектом о проведении у него аудита сопровождается в случае благоприятного исхода появлением различного рода преференций. Отмечу при этом довольно масштабное участие государства в этих процессах: от нормативного регулирования и санкционирования организаций на такую деятельность до действий с полученными результатами аудита. Возможное применение аудита в области промышленной безопасности исходя из представленной выше информации, накопленного опыта, можно сказать, что в настоящее время назрела необходимость внедрения инструментов аудита в области промышленной безопасности. Об этом в своих интервью говорит и руководство Ростехнадзора. В рамках такой концепции аудитом можно будет назвать независимую проверку передаваемой в органы Ростехнадзора информации от организации, эксплуатирующей ОПО, в целях выражения мнения о достоверности такой информации, а также одну из форм оценки соответствия организаций, эксплуатирующих ОПО, самих ОПО, а также эксплуатируемых технических устройств, зданий и сооружений требованиям промышленной безопасности. При этом подразумевается, что аудиторская деятельность полностью не подменяет контроля деятельности организации, эксплуатирующей ОПО, осуществляемого в соответствии с законодательством Российской Федерации уполномоченными государственными органами, а оказывает содействие в деле обеспечения промышленной безопасности.
Аудит промышленной безопасности, с одной стороны, позволит убедиться в том, что документация организации, эксплуатирующей ОПО, соответствует фактическому состоянию и все сформулированные в ней требования выполняются и приносят результат, проектные решения полностью реализованы и не подвержены изменениям, а с другой — создать убежденность у руководства таких организаций в соответствии объектов аудита требованиям промышленной безопасности. Организации, проводящие аудит промышленной безопасности, должны быть уполномочены Ростехнадзором на осуществление этого вида деятельности посредством механизмов, аналогичных процедуре аккредитации. Лица, непосредственно проводящие аудит в организациях, эксплуатирующих ОПО, т.е. аудиторы, должны будут пройти соответствующую профессиональную подготовку в специализированных центрах. Результаты проведенного аудита промышленной безопасности, оформляемые в виде соответствующего заключения или отчета, должны быть направлены не только непосредственному заказчику его проведения, но и в сжатом виде в органы Ростехнадзора для регистрации, учета, дальнейшего обобщения и анализа. Наряду с фактическим отражением сложившейся обстановки в области промышленной безопасности по итогам проведенного аудита могут разрабатываться рекомендации по улучшению и развитию ситуации в этой сфере, формироваться цели, разрабатываться соответствующие программы по их достижению. По фактам выявленных нарушений должна проводиться аналитическая работа по определению причин, их вызвавших, разработке не только коррекций, т.е. действий, направленных на их устранение, но и корректирующих действий, ориентированных на устранение причин и предотвращение их повторения в дальнейшем.
Критериями аудита должны выступать требования промышленной безопасности, сформулированные в различного рода документах, требования самой организации, эксплуатирующей ОПО, установленные в этой сфере, а также проектная документация. Стимулом для организаций, эксплуатирующих ОПО, для принятия решения о проведении аудита промышленной безопасности могут служить определенные преференции, например, увеличение периода между плановыми проверками со стороны Ростехнадзора, смягчение условий по регулярной передаче информации в органы Ростехнадзора. При этом роль Ростехнадзора должна не ограничиваться только приведенным выше функционалом, но и включать в себя общую методологическую, координирующую деятельность. Реализация системы аудита промышленной безопасности потребует прежде всего введения на законодательном уровне нового вида деятельности в области промышленной безопасности — аудита промышленной безопасности, с последующей разработкой соответствующей нормативной базы, включающей нормативные документы разного уровня и различных областей действия.
Таким образом, будет создан правовой механизм перераспределения проверочных мероприятий в области промышленной безопасности, позволяющий устранять нарушения требований промышленной безопасности без проведения надзорных мероприятий и назначения санкций за эти нарушения.
